互联网治理，作为一个外来词，全球语境下它的概念是什么？它是怎么演化而来的？我们如何在中国与世界的互动关系中建构互联网治理体系？这些都是当前急需澄清的问题。

  “互联网治理”来自英文“Internet Governance”。该词常被误译为“网络治理”，易与“Network Governance”混淆。后者是公共政策领域的热词，指建立在资源相互依赖基础上的一种新的公共管理模式。“Network Governance”的正确理解应该是“Governing by Network”或“Network-based Cooperation”，相对应的中文翻译是“网络化治理”或“基于网络的合作”。

  什么是网络？美国互联网研究学者给予的定义是：“互联网是全球数据通讯能力，这种通讯利用互联网协议（IP）、传输控制协议（TCP）、域名系统（DNS）和数据包路由协议把公共和私营通讯网络连接起来得以实现。”万维网的发明者蒂姆·伯纳斯-李（Tim Bemers-Lee）于1990年把许多独立存在的计算机系统和操作平台结合起来，形成一个统一平台，本意是希望建立一个人们能共享内容和相互协作的网络世界。然后，这个美好愿景受到重重阻碍。有学者觉得，信息资本主义驱动下的企业集中化是一大阻碍因素。另有学者则认为，互联网牵涉“多方利益相关者”（Stakeholders），比如，在发送者层面，包括电子商务公同、软件制造商、电子媒介、大学和网民等；在内容层面，包括政府审查者、传媒界、公民自由主义者、通讯公司、金融服务企业、互联网服务供应商；在接收者层面，包括用户群体、学生和研究人员、非政府组织，发展中国家政府。这导致很多政策问题难以仅靠一方来解决，尤其是牵涉国际层面的问题，比如，发展中国家的网络人口、网络歧视、服务商竞争、真实性、域名登记、商标、内容规范条例、版权、传输标准和协议、付费政策、基础设施投资、治理权、互动等。国内政策问题可依靠政府统一管控，但国际层面的问题就需要通过“治理”来解决。

  什么是治理？加拿大互联网研究学者唐·麦克林（Don MacLean）对“治理”一词做如下阐述：“在英语语言里，‘治理’是一个古老的词汇，就像‘公民社会’，曾经销声匿迹，但又死灰复燃，被赋予新的意义，并且广为传播。像‘统治’（government）和‘统治者’（governor）一样，该词源自拉丁文‘gubemare’（掌舵）。把governance理解成‘掌舵，而不是划船’反映了古罗马文化之根。”国际关系理论研究者认可“掌握”和“划船”这个区分，并进而发展了“国际体制理论”。国际体制指，“在国际关系某一特定领域，符合国际角色一致期待的一系列或明或隐的原则、规范、规则和决策程序。”根据“国际体制理论”（International Regime Theory），由于互联网的无国界性质并牵涉多方相关利益者，互联网只能被“治理”（governanced），而不是被“统治”（governed）。互联网治理起到三个作用：一是技术标准化；二是资源分配和处置；三是公共政策的制定，其最终目的是确保互联网以有序方式合理运作，造福大众。

  在中文语境中，“治理”有其独特含义。根据顾建平《汉字图解字典》的解释，“治”是个会意字。左边是形符“水”，表示治水，右边是声符“怡”，表示愉快。水得到治理令人愉快。本义是治理水，泛指治理、管理。“理”是形声字。左边表意，表示治玉，右边表声，“里”是人们聚居之地，多依地形而建居，表示对玉加工也需依玉的纹理进行雕琢。本义是治玉，引申为纹理，根据纹理管理、办理。

  什么是网络治理？2004年，在日内瓦召开的信息社会世界髙峰论坛制定的《日内瓦行动计划》第6章13条中规定：要求联合国秘书长成立互联网治理工作小组，制定出互联网治理的概念。在这样的背景下，该小组制定了一个“几乎所有此类主题的研究论文都会引用的概念”：

  互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案。

  尽管这是目前全球普遍接受的概念，但仍然有三点需要我们来关注。首先，联合国互联网治理工作小组在界定这个概念时就精确指出，这是一个“工作概念”（a working definition），但学者觉得其表述方式和核心内容上都与“国际体制理论”基本一致，仍以国家为中心，追求自我利益。因此，有学者判定其是一个政治化的定义（a political definition），第二，此概念较为宽泛，似乎任意的毛病都能放进“互联网治理”这个框中。在这个界定中，互联网治理已经超越了基础设施层面，而旨在解决法律、经济、发展和社会文化等更加宏大的问题。从深层次的角度探析，概念外延的拓展也体现了从互联网治理的思路从技术社区路径到公民社会路径的转变。第三，从参与主体、行动目的和行为方式上看，此概念直接体现了“多方利益相关者治理模式”，强调“共同原则、准则、规则、决策程序和方案”，即更倾向于协商沟通中所达成的共识，而非法律、法规、政策等强制性力量。

  互联网治理是一个发展变化的领域，将其看作动态的演变过程有助于从宏观层面把握整体的历史脉络。参照以往的研究，本文将互联网治理分为建设期、推动期、普及期和治理期四个阶段：

  第一，军事和政治背景下的建设期。互联网的起源具有浓厚的冷战背景，1957年苏联第一颗人造卫星Sputnik的成功发射，极大地刺激了美国。次年，美国国防部就成立了高等研究计划署（Defense Advanced Research Projects Agency，简称DARPA），设计由链接的指挥点建构的系统。1969年，阿帕网（ARPAnet）诞生，并迅速扩充节点。1973年英国和挪威的节点接入，标志着国际网络的产生。

  基础设置建成后，注意力进一步转移到了网络之间信息传递的标准和规则上。1974年DARPA的罗伯特·凯恩和斯坦福大学的文顿·瑟夫提出了“TCP/IP协议”，定义了在电脑网络之间传送报文的方法。1983年，阿帕网各站点统一采用TCP/IP协议，这被视为是全球因特网诞生的标志。

  第二，科技和教育的接棒推动期。20世纪80年代中期，美国各大髙校和研究机构为满足研究的需要，陆续建立超级计算机中心。1986年，美国国家科学基金会（National Science Foundation，简称NSF）组建了链接这些计算机中心的主干网络，以便于研究人员查找信息和分享成果，这就有了NSFnet。

  最早的NSFnet采取的三级结构的广域网络，各个主机通过校园网、地区网和主干网，继而通过信息髙速公路与ARPAnet链接。随着NSF的大力投资，各大高校、科技机构以及商业机构的研发部门纷纷将局域网并入NSFnet。1989年ARPAnet关闭，NSFnet成为了互联网的主干网络。

  第三，商业逻辑驱动的普及期。20世纪90年代以后，商业力量的触角逐渐延展到这样的领域。1991年，美国的三家公司开始运行私营网络，向社会大众提供商业用途的互联网。1995年，NSFnet宣布停止运作，转为研究性网络，代替它运行互联网骨干网的是经美国政府指定的三家私营公司，这标志着互联网的商业化正式拉开序幕。

  在商业化的过程中，资源的管理分配是核心逻辑。互联网域名系统（Domain Name System，简称DNS）的管理过程充足表现了政治和商业的博弈，1994年美国国家科学基金会将DNS委托给商业公司管理，遭到强烈反对。1997年，由美国政府出面，正式将DNS交予美国商务部。1998年，这场争议以互联网名称与数字地址分配机构（Internet Company for Assigned Names and Numbers，简称ICANN）的成立而暂时告一段落。

  第四，社会持续健康发展中的治理阶段。在商业化力量的推动下，互联网深深嵌入了社会生活的方方面面。由此带来的问题远非政府或者单个组织能解决，这需要社会各方的协商合作。此阶段标志性的事件就是信皐社会世界高峰论坛（World Summit of Information Society，简称WSIS）的成立。

  尽管WSIS致力于建设一个以人为本、具有包容性和面向发展的信息社会，但其本身也是一个折中的产物。一方面它致力于推进多方利益相关者的协商，如倡导成立互联网治理论坛。另一方面，它的主要负责人又由互联网治理工作组的秘书长直接任命并向其汇报，后者在很大程度上受制于美国。总体来说，WSIS在很大程度上是对以美国为代表的ICANN的牵制和制约。

  通过这样的历史回顾，学者们发现，过去“治理”被直接等同于“统治”，互联网治理曾被认为是国家和传统政策机构所负责的事务，而将之理解成多元主体协商仅是近期才出现的。

  在互联网治理的发展过程中，我们大家可以看到各种力量以或明或隐的方式进行着动态博弈，这其中的竞争、冲突、妥协与合作体现了以互联网为核心的社会权力的复杂性和丰富性。

  互联网治理关涉到以下基础问题：什么内容（what-issues）：这个领域哪些议题是大家关心和讨论的？哪些主体（who-actors）：哪些行动主体参与了互联网治理？相互关系是什么？如何行动（how-processes）：如何展开行动，其原则或模式是什么？在哪里行动（where-scopes）：行动应该在哪个范围和区域内展开？

  正如前文指出的，互联网治理工作小组对互联网治理做了一个相当宽泛的界定，将其变成了一个无所不包的大海绵。因此，接下来的问题就从“什么样的议题属于互联网治理”转移到了“以什么样的方式来组织这些议题”，或者说，我们应该设计一个什么样的框架来“放置”这些议题，从而建构互联网治理的全景图。

  这个问题的重要性不亚于对于议题的甄别，这种整体性框架的架构体现了统筹思维，反映了研究者将以什么样的方式将这些议题勾连、整理和归类，从而建构出不同的研究路径。目前的研究大多采取分层模式，将互联网治理的议题归置到基础设置、标准、内容和社会等几个层面（见表1）：

  这样的分类一目了然但过于简单，潜在着一些逻辑陷阱。例如，不同问题之间没有明显的界限和区分，正如ICANN的董事会成员沃夫岗·科纳沃茨特教授指出的，技术问题也有政治影响，政治议题也存在技术背景。因此，这种光谱式井然有序的排序方式并不完全符合实际情况。同时，同一个问题可以从不同层面进行研究。因此，未来的研究不是议题的简单罗列和分类，而应思考将问题放置在什么样的框架中，从什么样的学术视角和理论路径去理解与分析。

  面临如此纷繁杂乱的议题，涉及的主体都有哪些？真正参与治理的又是哪些？进入治理过程的主体是否拥有同等的话语权？政府应该在其中扮演什么样的角色？新加坡南洋理工大学的汪炳华教授强调“Internet Governance”不等于“Internet Government”。政府是否应该成为互联网治理主体中的核心角色，这并非一个不证自明的问题。主体的合法性和资格是这个领域的基础问题之一。如果抛开这个问题，这个领域的研究就会陷入为政府加强互联网管控而背书的立场困境中。

  正如第一部分所论述，在互联网的建设和完善阶段，政府起到了很大的推动作用。随着其商业化和社会化的发展，越来越多的相关方卷入其中。参考曾任ICANN 提名委员会主席乔治·萨多斯基2014年在WSIS上的发言，见图1。我们能够正常的看到，政府在其中仅仅扮演了一部分角色。

  目前国际上运行的是多方利益相关者治理模式（a Multi- Stakeholder Governance Model），旨在促进政府、商业、社会、国际组织、区域性组织、技术群体等利益关联者，一起治理互联网中出现的问题，这有助于打破某种力量独大和霸权的局面。相关国际组织也纷纷采取不同方式，来保证这一个模式的落实和运作，例如联合国的互联网治理论坛（IGF）专门成立了多方利益相关方专家组（Multi- Stakeholder Advisory Group，简称MAG），互联网治理的中心机构之一互联网名称与数字分配机构（ICANN）称其多方利益相关治理模式是其组织架构的指导原则，见图2。

  尽管多方利益相关者治理模式是目前全球倡导的主流模式，但这一个模式在具体的实践中也遭遇到重重困境。正如汪炳华教授指出的，在互联网治理的过程中所有国家都是平等的，但是一些国家比其他更加平等。在实际运行中，话语权还是非常大程度上被某些强权国家、商业组织等所左右。

  互联网治理中遇到的种种问题应该在全球、区域、全国、本土哪个层面展开？这在地理纬度层面也是富有争议的。争议的一方认为，互联网的本质是超越国界彼此连接的，在此基础上其治理应该超越传统的国家模型（nation-state model），因此提倡去国家化的全球治理。

  不同于这种自由主义的路径，争议的另一方则认为，当我们在不同的地理层面之间相互切换时，必须要考虑到诸如不同机构的准备程度、当地的真实的情况、信息传播技术的使用等等具体的问题。

  这种争议造成了多重矛盾。例如，发达国家和发展中国家，源于不同的现实国情和社会情景，虽然同样面对纷繁复杂的互联网问题，但是议题优先级并不相同。正如有研究指出的，互联网治理领域“总体呈现热闹景象，但缺乏共同、具体的目标，缺乏就‘关键向题’主动协调立场，达成共识”。

  全球化和本土化之间的张力在中国的现实语境中显得很突出，知名学者米尔顿·米勒用“两难境地”（a tiger by the tail）形容中国在互联网治理中的困境：全球化和互联网使得全世界相互依存的现状，参与全球重要互联网资源共享共治的强烈愿望，对抗互联网去国家化自由主义（Denationalized liberalism）的努力。

  全球化、区域化、全国和本土化，这个维度增加了互联网治理的复杂性，也提醒我们既要理解并不存在适合所有国家的治理方案，也不要陷入一国一议的极端情况中。

  本文以概念勾连经验与理论，通过演变过程描摹历史脉络，最终建构出互联网治理的分析框架，以期中国能够携手世界各国，开启互联网共治的新时代，成为国际互联网治理体系的建设者、维护者和贡献者。在全球互联网秩序的变革之际，中国不仅应逐步将互联网治理常规化和制度化，更应该积极主动地与世界对话，分享经验，共筑未来。